 Der lange Weg zur neuen Spielverordnung |
gmg
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| Der lange Weg zur neuen Spielverordnung |
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Den nachfolgenden Bericht habe ich bei der "awi" gefunden.
Bei der "awi" handelt es sich um die Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH. Die "awi" ist die gemeinsame Kommunikationsgesellschaft von VDAI, DAGV, BA und des FORUM für Automatenunternehmer in Europa e. V..
Zitat on
Die neue Spielverordnung – ein langer Weg
von MR Ulrich Schönleiter, Leiter der Unterabteilung II B, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Die Spielverordnung ist zum 01.01.2006 einer grundlegenden Änderung unterzogen worden. Die neue Spielverordnung, die im Übrigen gesamthaft zum 27.01.2006 neu bekannt gemacht wurde (BGBl. I S. 270), stellt einen Paradigmenwechsel für „Spielgeräte mit Geld-Gewinnmöglichkeiten“ dar: Früher orientierten sich die Zulassungskriterien für Geldspielgeräte dem Grunde nach am einzelnen Spiel, was in ziemlich detaillierter – und für Außenstehende kaum noch nachvollziehbarer – Weise im § 13 SpielV geregelt war. Künftig werden die entscheidenden, dem Spielerschutz verpflichteten Grenzwerte für die Zulässigkeit von Geldspielgeräten in den Schranken für den Höchstgewinn (500 €) und Höchstverlust (80 €) bestehen, die sich auf den laufenden Betrieb in einer Stunde beziehen. Dabei bleibt es wie bisher bei dem Höchsteinsatz je Spiel von 20 Cent und dem Höchstgewinn von 2 €. Vor dem Hintergrund der nunmehr entscheidenden Grenzwerte für den Verlust und Gewinn je laufender Stunde konnte man auch die bisherige 12-Sekunden-Mindestspieldauer aufgeben. Rein theoretisch hätte man sogar auf eine Mindestspielzeit gänzlich verzichten können; als Rechengröße ist sie aber weiterhin erforderlich und im Übrigen auch in der politischen Diskussion notwendig. Dies bestätigte sich in der Endabstimmung zwischen den Bundesressorts, wo die im Referentenentwurf vorgeschlagene Mindestdauer von drei Sekunden auf fünf Sekunden angehoben wurde. Die Verlustmöglichkeiten für den Spieler ändern sich damit nicht, jedoch wird der für die Automatenwirtschaft eröffnet das Abstellen auf die Stundenschranken neue Möglichkeiten. Es können jetzt Geräte mit ganz neuen Spielgestaltungen entwickelt werden. Die Industrie muss sich also nicht mehr an den bisherigen Walzenspielen orientieren, sondern kann Spiele entwickeln, die z. B. mit gewissen Geschicklichkeitskriterien verbunden oder von Gesellschaftsspielen abgeleitet sind. Hier steht dann das Unterhaltungsmoment stärker im Vordergrund. Da bei diesen Spielen der Anreiz in viel geringerem Umfang durch die Gewinnmöglichkeit definiert wird, wie sie die Walzenspielgeräte oder auch die Slotmachines in den Spielbanken bieten, dürften solche Spiele auch unter dem Gesichtspunkt der Begrenzung pathologischen Spielverhaltens positiv zu werten sein. Wirtschaftlich bietet sich damit der Automatenbranche die Möglichkeit, Spielgeräte außerhalb der klassischen Kneipe in gastgewerblichen Feldern wie Bistros, Szenekneipen u. ä. zu platzieren, die zukunftsorientiert sind und ein größeres Entwicklungspotential haben, aber bislang der Aufstellung von Geldspielgeräten faktisch verschlossen waren. Unterstützt wird dies auch dadurch, dass die neue Spielverordnung längere, bis zu 75 Sekunden dauernde Spiele ermöglicht, wobei sich die auf ein 5-Sekunden- Spiel bezogenen Höchsteinsätze von 20 Cent und Gewinne von 2 € entsprechend erhöhen, allerdings mit einem Dämpfungsfaktor für längere Spielabläufe. Eine solche – mögliche, aber nicht vorgegebene - Entwicklung würde auch die Abgrenzung von den auf den reinen Geldgewinn fixierten Spielangeboten in den Automatensälen der staatlich monopolisierten Spielbanken fördern – eine Entwicklung, die angesichts der zunehmenden wettbewerblichen Konfrontation zwischen staatlich monopolisiertem und gewerblichem Spiel nur zu begrüßen wäre.
Die Geburtswehen der neuen Spielverordnung haben sich lange hingezogen, obwohl sie kein Gesetz ist, das den etwas langsameren Beratungsweg durch die parlamentarischen Gremien durchlaufen muss. Die ersten Gedankenkeimten Ende 1998, als auf Seiten des Bundeswirtschaftsministeriums die Idee propagiert wurde, dass dem gewerblichen Spiel nicht mehr durch die SpielV der konkrete Spielablauf vorgegeben werden sollte. Vielmehr sollte ein Rechtsrahmen eröffnet werden, innerhalb dessen dann im Wettbewerb unterschiedliche Spielkonzepte und -abläufe um die Gunst des Spielers buhlen können. Parallel dazu kritisierte die Physikalisch-Technische Bundesanstalt als Prüfbehörde für die gewerblichen Spielgeräte deren immer schlechtere Prüfbarkeit nach den alten Vorgaben des § 13 SpielV, die im Prinzip noch auf die mechanisch betriebenen Walzengeräte abstellten. Die schon vor Jahrzehnten eingeläutete Elektronifizierung der Automaten führte zu technischen Features, die mit den Vorgaben der Verordnung immer schlechter in rechtlich hinreichender Weise zu bewerten waren. Jüngstes, aber sehr deutliches Beispiel sind die „Hintergrundspiele“, die bereits dann starten, wenn das vorangegangene Spiel noch im „Auszahlmodus“ ist. Hier verwischen sich die früher durch die Mechanik vorgegebenen klaren Zeitpunkte für Anfang und Ende eines Spiels. Die PTB behalf sich in ihrer Not mit technischen Anweisungen, die sie ihrem Prüfverfahren unterlegte, wobei – glücklicherweise – deren rechtliche Belastbarkeit niemals hinterfragt wurde.
Diese beiden gedanklichen Ansätze von BMWi und PTB mündeten in einer Machbarkeitsstudie der PTB, in der sie nachweisen konnte, dass zeitbezogene Schranken für den Maximalverlust (als Vermögensschutz für den Spieler) und für den Maximalgewinn (als Schranke für den Spielanreiz) prüftechnische Grundlagen für Geldspielgeräte sein können. Dabei stellte man konkret auf eine Stunde als für den Spieler erlebbare und fassbare Zeitspanne ab. Später wurde noch eine langfristige Durchschnittsbeschränkung für den Höchstverlust von 33 € in den Verordnungsentwurf eingefügt. Dieser Wert, der vom Antragsteller der PTB zugesichert, aber nicht von ihr überprüft wird, mag für den Spieler und somit auch für die Einschränkung von Suchtgefahren keine unmittelbare Bedeutung haben, er ist aber die entscheidende Größe für die wirtschaftliche Betrachtung durch den Aufsteller. Diese 33 €weichen im Übrigen nicht allzu sehr von dem Grenzwert von 28,97 € ab, der sich nach der alten Spielverordnung errechnete. Dieser Bericht wurde dann in den Jahren 1999/2000 von den Fachleuten der PTB und der Automatenwirtschaft unter Moderation des BMWi in die Formulierung eines neuen § 13 SpielV umgesetzt. Die Studie und der neue § 13 waren Gegenstand von zwei Berichten, mit denen das Bundeswirtschaftsministerium zwei Aufträge der Wirtschaftsministerkonferenz erfüllte, die auch von dieser positiv bewertet wurden.
Für die Novellierung der Spielverordnung war anschließend geplant, dass die Wirtschaftsministerien der Länder auf dieser Basis einen Beschluss des Bundesrates herbeiführen sollten, in dem der Bundeswirtschaftsminister aufgefordert werden sollte, eine entsprechende Änderung der Spielverordnung vorzulegen. Mit diesem „Spiel über die Bande“ sollte für den Bund die Länderseite abgesichert werden, die bei vorangehenden Änderungen der Spielverordnung immer ein Quell der Unwägbarkeit, wenn nicht sogar der Ablehnung war. Gleichzeitig sollte damit auch die Position des federführenden Wirtschaftsministeriums innerhalb der Bundesressorts für die anstehende Beratung der Novelle gestärkt werden. Außenstehenden mag dieses Vorgehen als taktische Spielerei vorkommen. Man muss aber wissen, dass der Wirtschaftsminister – traditionell den Argumenten der Automatenwirtschaft eher zugeneigt – zwar der Federführer für die Spielverordnung ist, aber bei einer Änderung nicht nur auf das Akzept der anderen Bundesressorts, sondern auf das ausdrückliche Einvernehmen der Bundesministerien des Innern sowie für Familie, Senioren, Frauen und Jugend angewiesen ist. Hinzu trat als in diesem Rahmen faktisch besonders relevantes Ressort das Bundesgesundheitsministerium, bei dem auch die Drogenbeauftragte beheimatet ist. Schließlich bedarf der Entwurf einer Spielverordnung noch der Zustimmung des Bundesrates, also nicht nur der tendenziell der Wirtschaft eher zugetanen Länderwirtschaftsministerien, sondern auch der dortigen Jugend-, Gesundheits- und Innenministerien, die auf die Interessen des Spielerschutzes besonderes Augenmerk legen. Dabei hat der Bund für einen Änderungsvorschlag nur eine einzige Aufschlagschance, denn ein Verordnungsentwurf kann nicht zwischen Bund und Ländern hin und her verhandelt werden. Entweder verweigert der Bundesrat seine Zustimmung oder er akzeptiert den Entwurf des Bundes, wobei er dieses mit Änderungswünschen verbinden kann. Der Bund kann darauf nur damit reagieren, dass er diese Änderungswünsche in vollem Umfang akzeptiert oder den Verordnungsentwurf ganz aufgibt.
So fein dieses Prozedere geplant war, war ihm doch kein Erfolg beschieden: Den von der Wirtschaftsministerkonferenz als „Organisatoren“ für einen Bundesratsbeschluss eingesetzten Länder Rheinland-Pfalz und NRW gelang es nicht, die übrigen Länder zu einem solchen Beschluss zu führen; das Wirtschaftsministerium in NRW scheiterte sogar schon im eigenen Kabinett. Ende 2003 zog daher das Bundeswirtschaftsministerium das Verfahren wieder an sich und entwickelte auf Bundesebene einen Verordnungsentwurf. Die schon zuvor befürchteten Schwierigkeiten, hier einen Konsens mit den o. g. Ressorts herbeizuführen, bewahrheiteten sich mit allzu großer Deutlichkeit. Über ein Jahr musste zäh um einen Ausgleich zwischen den sehr reservierten Haltungen der anderen Ressorts und dem liberal eingestellten Wirtschaftsministerium gerungen werden.
Allerdings wurde zwischenzeitlich die Notwendigkeit für eine Änderung der Spielverordnung durch die Entwicklung der sog. Fun-Games erheblich befördert: Durch sie war ein immer stärker in die Kritik gekommener Graubereich des Glücksspiels entstanden, mit dem die Automatenwirtschaft die allzu eng und veraltet empfundenen Fesseln des alten § 13 SpielV zu umgehen versuchte. Wirtschaftlich war dies nachvollziehbar, versuchte man doch, mit attraktiven Spielen die Spieler im Wettbewerb mit anderen Unterhaltungsangeboten bei der Stange zu halten. Andererseits entwickelten sich die Fun-Games im Laufe der Zeit zu immer „schärferen“ Glücksspielangeboten, mit denen sich von Aufstellerseite auch viel Geld verdienen ließ. Dies führte zur Aufstellung von über 80.000 Fun-Games, deren Zahl damit in ungefähr die Zahl der PTB-geprüften klassischen Geldspielgeräte egalisierte. Diese Entwicklung löste nicht nur eine umfangreiche gerichtliche Befassung mit diesen Geräten aus, die nach anfangs unterschiedlichen Urteilen erst mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom November 2005 einen Abschluss fand, das die mit Chips oder Token operierenden Fun-Games als unzulässige Geldspielgeräte bewertete. In dieser Phase war aber auch der Verordnungsgeber gefordert. Denn der immer mehr ins Kraut schießende Fun- Game-Bereich bedurfte einer umfassenden Verbotsbestimmung, da sich der Betrieb von Fun-Games nicht nur mit dem vor Gericht angegriffenen Betrieb mit Token oder Chips denken lässt und somit die Judikatur nur von eingeschränktem Wert ist. Die erforderliche Bereinigung des gewerblichen Spiels überzeugte dann auch die anderen Bundesressorts von der Notwendigkeit einer Novellierung. Im August 2005 wurde sie in den Bundesrat eingebracht, der zum 14. Oktober abschließend hierüber zu befinden hatte, damit die neue Spielverordnung zum – im VO-Text fixierten – Inkrafttretenstermin am 01.01.2006 Wirklichkeit werden konnte.
Waren schon die Beratungen zu dem Verordnungsentwurf aufwändig und langwierig verlaufen, so kulminierten die Schwierigkeiten im Bundesratsverfahren. Hier traten offen die Differenzen zwischen den Spielbanken und dem gewerblichen Spiel zu Tage: Die Spielbanken sahen durch eine liberalisierte Spielverordnung ihr Automatenspiel gefährdet, mit dem sie inzwischen drei Viertel ihrer Umsätze generieren. Man suchte daher eine Liberalisierung in einer neuen Spielverordnung zu vermeiden und die Novelle letztlich auf das Verbot der Fun-Games und bessere technische Möglichkeiten zur steuerlichen Erfassung der Geldspielgeräte zu beschränken. Die jeweiligen „Parteien“ suchten im Hintergrund mit allen Mitteln bis zur letzten Minute, die Länder für ihre Auffassung zu gewinnen, ein Verfahren, das in dieser Aufgeregtheit selten im Bundesrat vorkommt. Letztlich griff man nicht auf die – ausgesprochen konträren – Empfehlungen der Fachausschüsse zurück, sondern es setzte sich ein von Bayern in die Plenarsitzung eingebrachter Kompromissvorschlag durch: Danach verblieb es bei der Grundstruktur der Novelle, d. h. dem vorgeschlagenen neuen Rechtsrahmen für Geldspielgeräte und dem Verbot der Fun-Games. Allerdings wurde die von der Bundesregierung vorgeschlagene Erhöhung der in Spielhallen zulässigen Gerätezahl von fünfzehn auf zwölf reduziert, einige Regelungen zur besseren steuerlichen Erfassung und das Verbot von Jackpots eingeführt. Mit diesen Maßgaben setzte die Bundesregierung die neue Spielverordnung zum 01.01.2006 in Kraft – nicht ohne dass im November und Dezember 2005 noch einige Beanstandungen der EU-Kommission aus dem Weg zu räumen waren.
Nicht oft ist der Weg zu einer neuen Verordnung so langwierig und aufwändig; selten ist auch die politische Verbissenheit, mit der um die Novelle gerungen wurde. Nun wird man sagen können „Ende gut, alles gut“, kann die Akte zuklappen und abwarten, wie sich die neue Spielverordnung in der Praxis bewähren wird. Leider ist dies ein Wunsch, dessen Erfüllung sich noch hinziehen wird. Die ersten Monate haben etliche Schwierigkeiten in der Umsetzung der neuen Verordnung gezeigt. Vor allem der Abbau der Fun-Games gestaltet sich problematisch. Gerade dies ist aber einer der wesentlichen Eckpfeiler für die innere Rechtfertigung der Novellierung: Gewinne in Geld oder geldwerte Vorteile sollen nur über von der PTB geprüfte Automaten erlangt werden können, die übrigen Geräte sollen der reinen Unterhaltung dienen. Nur so lässt sich eine klare Abgrenzung zu den Angeboten des staatlich monopolisierten Spiels erreichen. Und nur so kann die Existenz des gewerblichen Spiels dauerhaft gesichert werden und ihm Perspektiven eröffnet bleiben, ohne dass der Staat wieder mit irgendwelchen Beschränkungen reagieren muss. Ich bin aber zuversichtlich, dass sich die Anlaufschwierigkeiten im Laufe des Jahres 2006 bereinigen lassen und die durchaus positiven Effekte des neuen Spielrechts von der Branche zu ihrem eigenen Vorteil genutzt werden.
Zitat off
Der Bericht ist zwar zeitlich nicht fixiert worden, ich schätze aber die Erstellung - ausgehend von verschiedenen Bemerkungen des Berichterstellers, dieser ist ja mittlerweile auch zum Ministerialdirigenten befördert worden ( lt. Wikripedia Besoldungsgruppe B 6, gleiche Besoldung wie z. B. ein Brigadegeneral oder der Präsident mittlerer Bundesämter ) - auf die Mitte des Jahres 2006.
Einschub:
Herr Ulrich Schönleiter ist beim BMWi seit 1978 in verschiedenen Positionen tätig. Er hat maßgeblich beim Entwurf für ein Versicherungsvermittlergesetz mitgewirkt. Er ist außerdem Autor u. a. diverser Veröffentlichungen in verschiedenen juristischen Publikationen.
Der Berichterstatter schildert sehr anschaulich die Entstehung - mit allen Schwierigkeiten - der "neuen Spielverordnung" zum 01. 01. 2006. Er weist auch sehr eindringlich auf die im Rahmen des Bundesratsverfahrens aufgetretenen Differenzen zwischen den Spielbanken und dem gewerblichen Spiel hin. Diese entstanden, da die Spielbanken mittlerweile drei Viertel ihrer Umsätze im Automatenspiel generieren.
Als weitere Vorteile der neuen Spielverordnung trug der Berichterstatter vor:
Grenzwerte für die Zulassung von Geldspielgeräten nach der "neuen" Spielverordnung:
1) Höchstgewinn 500 € pro Stunde ( als Schranke für den Spielanreiz ) 
2) Höchstverlust 80 € pro Stunde ( Vermögensschutz für den Spieler )
3) Höchsteinsatz je Spiel 20 Cent
4) Höchstgewinn je Spiel 2 €
5) Spiele können bis zu 75 Sekunden dauern, die zuvor genannten 20 Cent bzw. 2 € können sich dann entsprechend erhöhren ( unter Berücksichtigung eines Dämpfungsfaktors für längere Spielabläufe )
Ergänzend könnte man noch kurz auf die fünfminütige Spielpause gemäß Spielverordnung hinweisen !
Mit diesen vorgenannten Kriterien im Hinterkopf werde ich mich nächste Woche mal unter den neuen Geldspielgeräteentwicklungen auf der IMA 2008 umschauen !
Zu der angesprochenen FUNGAMES-Problematik erlaube ich mir, einen gesonderten Beitrag zu erstellen !
Grüße
__________________
gmg
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09.01.2008 18:16 |
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